Muito se fala sobre o presidencialismo de coalizão brasileiro, expressão cunhada por Sérgio Abranches, como sendo uma barreira intransponível de governabilidade. E, muito disso se dá, centralmente, por conta do estabelecimento do pântano legislativo. Isto é, um grupo amplo de parlamentares, necessários para formação de maiorias à aprovação de projetos e que são convencidos, mais por interesses monetários-estratégicos do que por supostos projetos de país. Nestes termos, fato é que a própria estabilidade do governo federal está condenada ao agrado destes atores.
A despeito de considerações moralistas, a pragmática do poder político brasileiro parece, de fato, exigir estratégias de amarração deste núcleo permanente de parlamentares como uma forma de estabilização da governabilidade. Não à toa, a despeito das falsas narrativas e métodos judiciários profundamente questionáveis, o escândalo do mensalão obedeceu a esta descrita necessidade, por meio da compra dos votos de parlamentares.
Neste sentido, ao que tudo indica, o redesenho das Emendas de Relator (midiaticamente ilustradas como orçamento secreto) representa mais uma dessas tentativas, contudo, desenhada de uma forma profundamente complexa, o que dificulta, em exato, a interpretação desta estratégia colocada. Neste sentido, o fulcro deste escrito é o de, justamente, buscar indicar pistas sobre este modelo.
Em linhas didáticas, nos termos da recém editada nota técnica nº 63/2021, as emendas de relator “são utilizadas com a finalidade de corrigir erros ou omissões de ordem técnica do projeto de lei orçamentária, ou seja, um instrumento colocado à disposição dos relatores para que possam cumprir a função de organizar e sistematizar a peça orçamentária”. Simplificando, dizem respeito ao poder dado ao relator da Lei Orçamentária Anual de encaminhar emendas a serem priorizadas pelo Executivo, sem que precisem ser discriminadas no controle da execução orçamentária, surgindo daí a popularidade do termo orçamento secreto, sobretudo por não haver exposto quem determinou o lançamento desta despesa.
Este regime orçamentário, aprovado recentemente (2020), estabelece o novo regime das Emendas de Relator, que estarão ao lado das Emendas Individuais, das Emendas de Bancada e das Emendas de Comissão. Por Emendas, em linhas gerais, entende-se uma parcela do orçamento anual que está disponível aos deputados e senadores, aos partidos políticos e às comissões, voltados a patrocinar os projetos por eles desenvolvidos.
É importante notar que, do ponto de vista orçamentário, mais de 50% dos recursos destinados às emendas parlamentares, no ano de 2021, se destinaram às ditas Emendas de Relator, o que mostra o grau de importância que estas obtiveram ao parlamento no cenário do governo Jair Bolsonaro. Em termos reais, para estas foram destinados, apenas no ano passado, R$18,5 bilhões.
Indo além, a titularidade da Emenda do Relator é do relator do orçamento anual. No ano de 2021, esta fora de Márcio Bittar (União Brasil-AC), o qual, por si, empenhou R$ 468,2 milhões. Recorde este batido apenas pela mãe do Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliane Nogueira, que apoiou R $867 milhões em emendas.
A malícia da jogada é muita clara: o ente relator do orçamento é escolhido pela Comissão Mista de Orçamento do Congresso, a qual é composta de modo proporcional à representação partidária no Congresso Nacional, o que permite uma correlação de forças favorável à presidência sempre se manter com algum representante do centrão. Indo além, este relator tende a distribuir os recursos aos seus aliados de primeira hora, agradando o centrão, o que acarreta na fidelização destes com o governo federal. Exemplo disso diz respeito à aprovação da PEC dos precatórios, que fora condicionada à aprovação do próprio orçamento secreto (RP9).
Apesar da apreciação judicial do orçamento secreto pelo STF, que determinou a sua suspensão, fato é que este vige e se tornou o maior instrumento de estabilização da governabilidade de Jair Bolsonaro. O estabelecimento de recursos destinados pelo governo federal às emendas parlamentares, o que agrada a base necessária, é a moeda de troca ideal para que, por exemplo, processos de impeachment não apresentem qualquer resultado. Em outras palavras, a fidelização se deu de modo complexo e, acima de tudo, muito eficaz.